Sentencia A. 1506/22

Auto 1506/22

 

INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto 

 

 

Expediente: CJU-1004

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y Superintendencia Nacional de Salud

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

 

1.                 El 13 de junio de 2011, a través de apoderado judicial, la Empresa Prestadora de Salud (EPS) Servicio Occidental de Salud S.A. (SOS) instauró demanda de reparación directa en contra: (i) de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social; y (ii) del Consorcio Fidufosyga 2005. La pretensión principal de la demanda consistía en que se declarara responsable a los demandados del daño antijurídico causado a la demandante, con ocasión de la negativa injustificada del Consorcio Fidufosyga 2005 a pagar 431 facturas por un valor total de $547.222.103 pesos, correspondientes al costo económico de medicamentos, servicios y tratamientos que no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, suministrados a  afiliados del régimen contributivo.^[1]

 

2.                 El asunto fue asignado para su conocimiento, en un primer momento a la Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante providencia del 11 de agosto de 2011, admitió la demanda y corrió traslado a las partes accionadas.^[2] Posteriormente, el proceso fue trasladado a la Subsección “C” de Descongestión de la Sección Tercera del mismo Tribunal.

 

3.                 En Sentencia del 26 de marzo de 2015, la Subsección “C” en Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la indebida escogencia de la acción. Consideró que, teniendo en cuenta que lo que se pretendía era el recobro de las 431 facturas puestas en conocimiento de Consorcio Fidufosyga 2005, lo adecuado era demandar la glosa. En esta medida, y dado que la glosa se encontraba en múltiples actos administrativos expedidos por el Fosyga, el camino procesal era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de reparación directa, “ya que cuando el mismo proviene de un acto administrativo es indispensable desvirtuar previamente la presunción de legalidad que lo ampara mediante la nulidad con el posterior restablecimiento del derecho.”^[3]

 

4.                 El 27 de abril de 2015, a través de su apoderada, la Entidad Prestadora de Salud (EPS) Servicio Occidental de Salud S.A. (SOS) presentó recurso de apelación en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.^[4] La demandante argumentó que: (i) las comunicaciones del Consorcio Fidufosyga 2005 no constituyen un acto administrativo;^[5] (ii) en el proceso no se estaban discutiendo las resoluciones y circulares que dieron lugar a la glosa, sino la negativa en el reconocimiento de los repagos;^[6] (iii) en un salvamento de voto de la sentencia que se recurre, se hace hincapié en que la competencia para dirimir el conflicto, no pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sino a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral;^[7] y (iv) por lo anterior, y dado que no se discutía ningún acto administrativo, el juez equivocadamente se inhibió de proferir un fallo.^[8] En consecuencia, la parte recurrente solicitó que se revocara la sentencia de instancia y, en su lugar, se accediera al reconocimiento de sus pretensiones.^[9]

 

5.                 Surtido el trámite de segunda instancia, en providencia del 14 de marzo de 2017, la Subsección “A” de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitirlo a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá.^[10] En concreto, manifestó que “el presente caso se encuentra relacionado con una controversia ligada al Sistema de Seguridad Social Integral y, por tanto, el asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, según la Ley 721 de 2001 y el alcance que la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura le ha dado a la norma en mención, respecto de las demandas originadas en recobros por la prestación de servicios médicos o suministro de medicamentos no incluidos en el POS, como ocurre en presente evento.”^[11]

 

6.                 Efectuada la remisión ordenada, el asunto fue asignado al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá.^[12] Mediante providencia del 12 de junio de 2017, ese despacho resolvió rechazar la demanda por falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los Jueces Civiles del Circuito de Bogotá. Argumentó su decisión en el hecho de que la parte accionante buscaba hacer exigibles obligaciones contenidas en facturas, lo que deriva en que “dada la naturaleza misma de la obligación, no es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, como quiera que por expresa disposición del artículo 442 del Código General del Proceso “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él (…)”, a que acorde al artículo 2º de la Ley 712 de 2001 que modificó el artículo 2 del C.P.T. y de la S.S., establece que la jurisdicción laboral conoce entre otros, de: “la ejecución de obligaciones emanadas de las relaciones de trabajo y del sistema de seguridad social o integral que no correspondan a otras autoridades””.^[13]

 

7.                 El 15 de junio de 2017, la Entidad Prestadora de Salud (EPS) Servicio Occidental de Salud S.A. (SOS) interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra del auto del 12 de junio de 2017 proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá.^[14] Sin embargo, en providencia del 31 de agosto de 2017 ese despacho no repuso el auto atacado y negó el recurso de apelación.^[15]

 

8.                 Acatada la remisión ordenada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, el asunto fue asignado al Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de la misma ciudad, el cual en providencia del 3 de octubre de 2017 propuso un conflicto de competencia negativo con el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y ordenó remitir el proceso al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá para que resolviera la colisión planteada. El despacho argumentó que la demanda no corresponde a un proceso ejecutivo, sino a una controversia alrededor de la prestación del servicio salud, es decir, relacionada con el Sistema de Seguridad Social, por lo que se trata de un asunto que debe ser conocido por los jueces laborales.^[16]

 

9.                 En providencia del 22 de junio de 2018, la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá concluyó que la Jurisdicción Ordinaria carecía de competencia para conocer el asunto y añadió que lo planteado no correspondía a un conflicto de competencia entre autoridades de la misma jurisdicción, sino a un conflicto de jurisdicciones entre la de lo contencioso administrativo y la ordinaria. En particular señaló, que “lo planteado en el presente asunto no corresponde a un conflicto negativo suscitado entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo Distrito de la jurisdicción ordinaria que sea de conocimiento de la Sala Mixta de esta Corporación, sino a un conflicto de jurisdicciones, como quiera que tanto la ordinaria en su especialidad civil y laboral, como la contencioso administrativa, rehusaron la competencia para conocer las diligencias”.^[17] Por tanto, ordenó remitir el caso al Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su competencia.^[18]

 

10.            En providencia del 10 de abril de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dispuso que la competencia para conocer de la demanda correspondía al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá.^[19] La Sala señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no era la competente para resolver esta cuestión, dado que el supuesto fáctico que lo origina no está comprendido dentro de las causales taxativas del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Argumentó que el Legislador limitó el campo de acción de los jueces contenciosos únicamente a “los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público”; escenario fáctico que no corresponde a la demanda en cuestión.^[20]

 

11.            El 9 de diciembre de 2019, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá se declaró nuevamente sin competencia para seguir con el conocimiento del proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 y ordenó la remisión del asunto a la Superintendencia Nacional de Salud. El Juzgado consideró que “al ser evidente que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas en cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -NO POS- que es tema que aquí se discute según se desprende de las pretensiones y hechos de la demanda, debe resolverse por la Superintendencia Nacional de Salud.”^[21]

 

12.            Realizada la remisión ordenada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Auto A2020-001049 del 14 de mayo de 2020, rechazó la demanda, promovió un conflicto de competencias negativo y dispuso remitir el proceso y sus anexos al Consejo Superior de la Judicatura en su Sala Jurisdiccional Disciplinaria para lo pertinente. La autoridad argumentó que: (i) a la luz de lo dispuesto en la Ley 1949 de 2019, que modificó el artículo 41 de la ley 1122 de 2007, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que la Superintendencia Nacional de Salud “solo podrá conocer y fallar, asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados”; (ii) conforme a lo establecido en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por la Ley 712 de 2001 y por el artículo 622 del Código General del Proceso, la competencia sobre este tipo de litigios esta asignada al Juez laboral; y (iii) en caso de generarse competencias concurrentes por la modificación introducida en la Ley 1949 de 2019, esta situación no priva al juez ordinario en especialidad laboral para conocer del tema.^[22]

 

13.            En consideración a lo anterior y en aplicación del Acto Legislativo 02 de 2015, el 31 de mayo de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud remitió el expediente digital a la Corte Constitucional para que decidiera sobre el conflicto negativo de Jurisdicciones.^[23]

 

14.            La Sala Plena, en sesión virtual del 24 de junio de 2022, repartió el expediente al despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, y este fue enviado por la Secretaría General de esta Corporación el 28 del mismo mes y año.^[24]

 

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A. Competencia

 

15.             De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,^[25] la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B. Asunto previo

 

16.            De manera previa, en el presente asunto resulta necesario determinar si se configura el fenómeno de la cosa juzgada teniendo en cuenta que, en decisión del 10 de abril de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había asignado la competencia para conocer del asunto al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, en el marco de un conflicto de competencia propuesto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, como superior funcional de los juzgados Segundo Laboral y Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá frente a la Subsección “A” de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

 

17.             De considerarse que no se configura la cosa juzgada, corresponde a la Sala Plena determinar si en el caso concreto se presenta un conflicto de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones, respecto del cual esta Corporación deba adoptar una decisión.

 

18.            Para resolver lo primero, se requiere plantear los elementos de la cosa juzgada, y verificar si estos se acreditan en el marco del trámite de competencia que se analiza en esta oportunidad. Al respecto, la Corte Constitucional en su jurisprudencia a establecido que “la cosa juzgada es un principio constitucional mediante el cual se le otorga a algunas providencias judiciales el carácter inmutable y vinculante, con la finalidad de garantizar la terminación definitiva de las controversias en virtud de la seguridad jurídica.”^[26] Por otra parte, la cosa juzgada produce efectos sustanciales en el entendido que determina la relación jurídica objeto de litigio. Esta Corporación ha señalado que “la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.”^[27]

 

19.            A su turno, para que se configure la cosa juzgada deben concurrir la identidad de objeto, de causa petendi y de partes. En casos referentes a conflictos de jurisdicción, “el contenido de tales supuestos podría explicarse de la siguiente manera: (i) identidad de objeto quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; y (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales.”^[28]

 

20.            Ahora bien, lo cierto es que la cosa juzgada de esa decisión recae sobre el conflicto planteado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y la Subsección “A” de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para conocer sobre la demanda objeto de análisis.

 

21.            Una vez decidido lo anterior, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, a quién se le había remitido el expediente por competencia, dispuso remitir el proceso a la Delegada para la Función Jurisdiccional y Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, al considerar que, con ocasión de la expedición de la Ley 1949 de 2019, era incompetente para resolver la cuestión. Entonces, a pesar de mantenerse la existencia del objeto de la controversia,^[29] tanto la identidad de las partes que suscitan el conflicto, como la causa petendi han variado.

 

22.            En cuanto a las partes, el primer escenario del trámite de jurisdicción se dio entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, en virtud de lo dispuesto por su superior, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa en cabeza de la Subsección “A” de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Por el contrario, este segundo conflicto se plantea, entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y la Delegada para la Función Jurisdiccional y Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

23.            Por su parte, la causa petendi también difiere, pues el conflicto de jurisdicción que resolvió la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el año 2019 tuvo como fundamento una controversia sobre la aplicación de normas de competencia respecto de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y su especialidad Civil, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mientras que en la cuestión puesta en conocimiento de esta Corte, la razón del conflicto se deriva de las reglas de competencia modificadas por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 que se refiere a la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

24.            En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional entiende que respecto del presente conflicto no se configura una cosa juzgada y, por ende, debe analizar si en el caso concreto se presenta un conflicto de autoridades de distintas jurisdicciones, que deba resolver.

 

 

C. Caso en concreto

 

25.   Para analizar las particularidades de este caso, la Sala se referirá brevemente a la naturaleza jurídica de las Superintendencias y a su posibilidad de ejercer función jurisdiccional, con el fin de determinar si existe realmente un conflicto de jurisdicciones.

 

26.   Ahora bien, las Superintendencias son entidades de carácter administrativo que pueden por la ley ejercer funciones jurisdiccionales específicas. Dicha situación se deriva de la aplicación del artículo 116 de la Constitución Política, el cual dispuso que “(…) [e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.” De lo anterior, se abre la posibilidad para que el ejercicio de la administración de justicia recaiga también, entre otros, en autoridades que no pertenecen –desde una perspectiva orgánica– a la Rama Judicial.^[30]

 

27.    Las facultades particulares de la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran consagradas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019. Tal disposición establece que dicha autoridad podría conocer y fallar en derecho respecto de ciertas controversias que se presenten en el marco de la garantía efectiva de la prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

28.   Asimismo, y conforme al parágrafo 1 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, las providencias proferidas en el trámite jurisdiccional que adelante la Superintendencia Nacional de Salud podrán ser apeladas, y la segunda instancia será tramitada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante. En este entendido, bajo la consideración que la estructura de las jurisdicciones de la Rama Judicial no se modifica por el otorgamiento de tales funciones a autoridades administrativas, para esta Corporación, es razonable entender que el ejercicio de estas facultades de la Superintendencia Nacional de Salud tiene lugar en el marco de la jurisdicción ordinaria, dado que la apelación se adelanta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial.^[31]

 

29.   Por su parte, esta Corte Constitucional al estudiar casos sobre conflictos de competencia entre juzgados laborales y la Superintendencia Nacional de Salud, ha señalado que (i) “los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales”;^[32] y que, por esa vía, (ii) una controversia competencial entre un juez laboral y la Superintendencia Nacional de Salud debe ser resuelta por “las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria.”^[33]

 

30.   En este caso, las autoridades que promueven el conflicto integran la Jurisdicción Ordinaria, desde el punto de vista funcional,^[34] puesto que como se advirtió en los acápites anteriores, pese a que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrativa,^[35] desarrolla atribuciones jurisdiccionales que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la Jurisdicción Ordinaria. Por esta razón, la Sala ha destacado que la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce sus facultades jurisdiccionales,

 

“desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia.”^[36]

 

31.            Dado que la competencia de esta Corte se circunscribe a dirimir conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones, la Sala no puede ocuparse del presente conflicto. La competencia para dirimirlo corresponde al superior jerárquico común a las dos autoridades que lo plantean, dentro de la jurisdicción ordinaria.  

 

32.            En este sentido, la Corte ha determinado que la norma aplicable para resolver conflictos entre la Jurisdicción Ordinaria y la Superintendencia Nacional de Salud es el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso según el cual: “Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada.”^[37] Por lo tanto y dado que la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales del circuito, son los Tribunales Superiores del Distrito Judicial los llamados a conocer de estos asuntos.  

 

33.            En consecuencia, teniendo en cuenta lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso, la Corte remitirá el asunto a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que resuelva el conflicto de competencias planteado.^[38] 

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

  

 

PRIMERO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia debido a la falta de competencia, de conformidad con los argumentos esbozados en la parte motiva de esta providencia. 

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1004 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

---